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增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)是當(dāng)下電力改革的熱點(diǎn)與重點(diǎn)，增量配電網(wǎng)企業(yè)如何更好進(jìn)行供電服務(wù)、解決供電服務(wù)中出現(xiàn)的問題，是促進(jìn)增量配電網(wǎng)企業(yè)長久發(fā)展的動(dòng)力。而增量配電網(wǎng)企業(yè)的不斷發(fā)展不僅會(huì)豐富當(dāng)下的電力市場(chǎng)，還將會(huì)倒逼存量配電網(wǎng)服務(wù)的提升，從而促進(jìn)整個(gè)電力行業(yè)的不斷發(fā)展。
（來源：微信公眾號(hào)“電力法律人茶座” ID:dlflrcz 作者：李英，王淼）
2015年3月《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)[2015]9號(hào)）文件（以下簡稱《若干意見》）及其配套文件中明確提出，“逐步向符合條件的市場(chǎng)主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)”，增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)進(jìn)入了公眾的視線。隨即，在2016年10月，國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布了《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）確定了相關(guān)增量配電的原則和框架問題，但對(duì)增量配電網(wǎng)并沒有劃定一個(gè)明確的范圍。對(duì)于增量配電網(wǎng)的界定，大多出現(xiàn)在各省、市關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)的試點(diǎn)方案中?？v觀山西、貴州、福建、北京等省、市規(guī)劃方案中的界定，增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)主要包括兩個(gè)部分，其一為規(guī)劃要求的供電范圍清晰、符合相關(guān)技術(shù)要求的新增配電網(wǎng)；其二為歷史形成的，在各個(gè)省網(wǎng)公司以外的存量配電資產(chǎn)。
相關(guān)文件的發(fā)布，標(biāo)志著社會(huì)資本允許加入到配電市場(chǎng)中來，也預(yù)兆著增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的興起。鼓勵(lì)資本設(shè)立企業(yè)加入到建設(shè)、運(yùn)營增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，將會(huì)在極大程度上促進(jìn)配電市場(chǎng)的競(jìng)爭。2018年6月25日，國家發(fā)改委和國家能源局公布了第三批增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的試點(diǎn)名單，至此增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)達(dá)到了320家，而第四批增量配電業(yè)務(wù)的申報(bào)正在進(jìn)行中。在增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展中，增量配電網(wǎng)企業(yè)服務(wù)的問題突出起來。在這一新事物的背景下，增量配電網(wǎng)企業(yè)如何發(fā)揮其作用，更好為其用戶提供供電服務(wù)是不可忽視的問題。
2018年12月25日，江蘇省發(fā)布《江蘇增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范（試行）》），該規(guī)范由總則、基本要求、服務(wù)要求以及監(jiān)管措施四章組成，共計(jì)38條。作為全國首個(gè)關(guān)于增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)的規(guī)章，與先前國家或省級(jí)政府發(fā)布的較為宏觀的文件不同，其對(duì)于增量配電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行供電服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了較為系統(tǒng)的規(guī)定，涵蓋了對(duì)增量配電網(wǎng)企業(yè)的供電質(zhì)量、供電安全、價(jià)格與結(jié)算等十個(gè)方面的服務(wù)要求。
縱觀上述文件和規(guī)范不難發(fā)現(xiàn)，全國性的法律文件規(guī)定得過于原則，大多涉及的是增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的建設(shè)或總體方向的指導(dǎo)；而規(guī)范增量配電網(wǎng)企業(yè)提供供電服務(wù)的規(guī)章制度，國家層面存在空白，僅個(gè)別省份出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定。在增量配電網(wǎng)改革不斷加深、增量配電網(wǎng)企業(yè)不斷興起的過程中，增量配電網(wǎng)企業(yè)在供電服務(wù)過程中出現(xiàn)的一系列問題值得研究。
壹
增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)中出現(xiàn)的問題
01供電服務(wù)依托的相關(guān)電力
法律法規(guī)不健全
增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)作為電改之中的重點(diǎn)與熱點(diǎn)，受到全國的廣泛關(guān)注，各省也在積極申報(bào)第四批增量配電網(wǎng)改革試點(diǎn)。國家發(fā)改委、國家能源局涉及或?qū)ｉT針對(duì)增量配電網(wǎng)發(fā)布過很多意見或辦法，例如《若干意見》、《辦法》、《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）以及一系列增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知。但這其中大多是對(duì)于增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)建設(shè)提供的法律支持。
增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)由企業(yè)進(jìn)行，其最終的目的在于向用戶提供供電服務(wù)，從而對(duì)配電市場(chǎng)起到完善的作用。就目前而言，僅江蘇省對(duì)于增量配電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行供電服務(wù)發(fā)布了用于省內(nèi)的規(guī)范。雖然，國家級(jí)部門對(duì)配電價(jià)格等出臺(tái)過相關(guān)意見，對(duì)于整個(gè)企業(yè)供電服務(wù)過程來看，這僅是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，并沒有專門的法律或法規(guī)就增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)這一整個(gè)流程進(jìn)行系統(tǒng)性、全面性的規(guī)定。對(duì)于增量配電網(wǎng)企業(yè)的準(zhǔn)入資格、權(quán)利義務(wù)、服務(wù)要求、監(jiān)管等方面，不是沒有相關(guān)規(guī)定，就是規(guī)定的過于原則。在增量配電網(wǎng)企業(yè)在供電服務(wù)的過程，企業(yè)缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)，不利于供電服務(wù)的進(jìn)行，也會(huì)對(duì)接受供電服務(wù)的用戶的權(quán)利造成一定的影響。
02增量配電網(wǎng)配電價(jià)格核定困難
增量配電網(wǎng)配電價(jià)格是電價(jià)改革這一核心的難點(diǎn)問題，雖然國家發(fā)改委發(fā)布了《指導(dǎo)意見》，鑒于全國各地的實(shí)際情況并不同，這一指導(dǎo)意見并沒有給出具體可以實(shí)操的定價(jià)方法，僅僅對(duì)定價(jià)辦法給出了較為原則性的意見。指導(dǎo)意見將定價(jià)方法以配電網(wǎng)項(xiàng)目是否以招標(biāo)方式確定投資主體為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分為兩類。其一，對(duì)于以招標(biāo)方式確定投資主的，采用招標(biāo)定價(jià)法確定配電價(jià)格；其二，對(duì)于非招標(biāo)方式確定的，提供了準(zhǔn)許收入法、最高限價(jià)法和標(biāo)尺競(jìng)爭法三種方法供以選擇。
配電價(jià)格作為銷售電價(jià)的一部分，無論對(duì)于增量配電網(wǎng)企業(yè)或是用戶都有很大的影響。《指導(dǎo)意見》將核定配電價(jià)格的權(quán)力交由省級(jí)價(jià)格主管部門行使，但對(duì)于增量配電網(wǎng)的配電價(jià)格核定方法規(guī)定過于原則，增量配電網(wǎng)配電價(jià)格核定變得較為困難。并且，鑒于配電價(jià)格是競(jìng)標(biāo)過程中重要的考量因素，采招標(biāo)定價(jià)法確定的配電價(jià)格在整個(gè)經(jīng)營期內(nèi)是否都不得改變?！吨笇?dǎo)意見》僅就企業(yè)沒有達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以相應(yīng)核減配電價(jià)格進(jìn)行了規(guī)定，但是配電價(jià)格又會(huì)受到其他因素的影響，并不能涵蓋所有情況。對(duì)于非招標(biāo)方式確定投資主體的項(xiàng)目，三種定價(jià)方法如何取舍對(duì)于省級(jí)部門是一項(xiàng)挑戰(zhàn)，并且三種定價(jià)方法互相之間是否會(huì)造成配電價(jià)格的差異，從而影響企業(yè)與用戶之間的銷售電價(jià)，都是需要面對(duì)的問題。
這些配電價(jià)格核定的困難情況，也為相關(guān)企業(yè)提供供電服務(wù)造成了一定的困難。
03增量配電網(wǎng)企業(yè)與用戶間
產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)問題
增量配電網(wǎng)企業(yè)在為用戶提供供電服務(wù)時(shí)，供用電設(shè)施不可或缺，設(shè)施可能由一方提供，也可能雙方都有提供。在供電服務(wù)過程中，難免出現(xiàn)設(shè)施出現(xiàn)問題需要維修、看護(hù)或是更換的情形，一般來講設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬于哪一方，就由哪一方負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的維護(hù)。但在實(shí)踐過程中，往往會(huì)出現(xiàn)企業(yè)與用戶之間維護(hù)責(zé)任歸屬于誰的糾紛，究其根本，則在于雙方之間對(duì)于供用電設(shè)施的產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)并不明確。
增量配電網(wǎng)企業(yè)不同于原有的存量配電網(wǎng)對(duì)于產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)劃分，作為配電市場(chǎng)中新興的一部分，增量配電網(wǎng)企業(yè)對(duì)此并沒有先例或是相關(guān)規(guī)定可循。因而，在產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)不明確的情況下，產(chǎn)權(quán)模糊的地帶供用電設(shè)施如果出現(xiàn)問題，那么必然會(huì)引發(fā)雙方間責(zé)任的推諉，從而造成供電服務(wù)無法照常進(jìn)行，而由此引發(fā)的損失又會(huì)在增量配電網(wǎng)企業(yè)和用戶之間引發(fā)新一輪的矛盾。
江蘇省出臺(tái)的《規(guī)范（試行）》對(duì)于產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)的問題有所提及，在規(guī)范第二十一條中規(guī)定，增量配電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)將供用電設(shè)施產(chǎn)權(quán)及維護(hù)責(zé)任的劃分需要包含在供用電合同內(nèi)。這就是將產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)約定的自由完全交由企業(yè)和用戶來決定，但一味將自由約定產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)的權(quán)利完全交給雙方或一方主導(dǎo)，是對(duì)于非居民用戶，例如工廠等用電單位，鑒于工廠等單位有獨(dú)立維護(hù)相應(yīng)設(shè)施的能力，這種方式是較為合適的，但如果出現(xiàn)約定不明的情況，糾紛也不可避免；對(duì)于居民用戶而言，居民用戶對(duì)于供用電設(shè)施并沒有相應(yīng)的維護(hù)、維修能力，對(duì)于產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)報(bào)以自由約定的態(tài)度，很可能造成分界點(diǎn)向用戶一方的設(shè)施不能正常利用的情況下，居民用戶陷入困境的情況，這也會(huì)在一定程度上不利于增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)的發(fā)展。
貳
對(duì)完善增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)
的法律建議
01完善增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)的法律法規(guī)
早在《若干意見》這一文件中，就提出抓緊修訂相關(guān)電力法律法規(guī)的重要性，電力改革需要立法發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障的作用。對(duì)于增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的改革試點(diǎn)或是建設(shè)，目前存在較多的法規(guī)和政策傾斜，但要增量配電網(wǎng)企業(yè)發(fā)揮在供電服務(wù)這一層面上的作用，則需要確立相關(guān)企業(yè)的運(yùn)營所需遵循的規(guī)則。
目前，國家層面或是其他省市對(duì)此并沒有法律或法規(guī)、政策出臺(tái)。增量配電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)行供電服務(wù)是其必然面對(duì)的，而完善的法律法規(guī)，不僅是對(duì)接受供電服務(wù)的用戶的保護(hù)，也是促進(jìn)增量配電網(wǎng)企業(yè)更好經(jīng)營與發(fā)展的有力支撐。
鑒于我國各地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、配電市場(chǎng)發(fā)展不一致，并不能完全以同一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)所有問題進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，可以就增量配電企業(yè)的準(zhǔn)入與退出、企業(yè)與用戶的權(quán)利與義務(wù)、供電安全、供用電合同、供電行為、信息公開、政府監(jiān)管等容易形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的方面進(jìn)行整體性、細(xì)致的規(guī)定；而對(duì)于供電質(zhì)量、服務(wù)渠道、供電價(jià)格、停限電問題等區(qū)域差異較大的問題，僅做原則性、方向性的規(guī)定，具體細(xì)化則交由省級(jí)政府部門根據(jù)各地情況出臺(tái)相關(guān)法規(guī)或規(guī)章來完成。
02因地制宜核定配電價(jià)格并建立調(diào)整機(jī)制
既然需要對(duì)增量配電網(wǎng)企業(yè)配電價(jià)格進(jìn)行核定，實(shí)際而言價(jià)格必然需要政府出手進(jìn)行確定。由于我國地區(qū)之間差異較大，對(duì)于配電價(jià)格影響的因素大小也不相同，核定配電價(jià)格事項(xiàng)的責(zé)任由省級(jí)部門承擔(dān)。這就需要省級(jí)價(jià)格主管部門因地制宜，在充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況、增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)發(fā)展情況，并聽取增量配電網(wǎng)企業(yè)和社會(huì)公眾的意見后，核定配電價(jià)格。
對(duì)于非招標(biāo)方式確定投資主體的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)對(duì)三種定價(jià)方法進(jìn)行權(quán)衡。準(zhǔn)許收入法需要政府投入更多監(jiān)管，即核定增量配電網(wǎng)企業(yè)的相關(guān)成本、收益和稅金，確定年度準(zhǔn)許收入，再對(duì)配電價(jià)格進(jìn)行核定。最高限價(jià)法則是通過“準(zhǔn)許成本加合理收益”的方法測(cè)算某一配電網(wǎng)的配電價(jià)格，再參考其他因素確定該配電網(wǎng)的最高限價(jià)，在最高限價(jià)下，具體的配電價(jià)格由企業(yè)提供方案，報(bào)備案即可，這一過程中企業(yè)的自主性更大，政府監(jiān)管的力度較小。標(biāo)尺競(jìng)爭法則是在最高限價(jià)法的基礎(chǔ)上，與區(qū)域內(nèi)其他配電網(wǎng)價(jià)格進(jìn)行加權(quán)平均來確定。對(duì)于增量配電網(wǎng)企業(yè)起步較晚，相關(guān)業(yè)務(wù)還不夠成熟的省市，可以采用準(zhǔn)許收入法，適度加強(qiáng)政府監(jiān)管，以政府力量支持、引領(lǐng)行業(yè)服務(wù)的發(fā)展；而對(duì)于發(fā)展較為成熟的地區(qū)，可以適度讓利于企業(yè)，給予企業(yè)更多地定價(jià)自主權(quán)，促進(jìn)增量配電網(wǎng)企業(yè)的良性競(jìng)爭，可在最高限價(jià)法和標(biāo)尺競(jìng)爭法中選擇適用。
同時(shí)，無論是否以招標(biāo)方式確定投資主體的項(xiàng)目，價(jià)格調(diào)整機(jī)制都應(yīng)當(dāng)存在并發(fā)揮作用，適時(shí)的價(jià)格調(diào)整可以讓配電價(jià)格越來越接近其實(shí)際價(jià)值，更能準(zhǔn)確反映出運(yùn)營中的配電成本。在國家發(fā)改委發(fā)布的《區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法(試行)》《跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程輸電價(jià)格定價(jià)辦法(試行)》《指導(dǎo)意見》這兩辦法一意見中，都提及到應(yīng)當(dāng)存在一個(gè)配電價(jià)格的調(diào)整機(jī)制，并給出了一些調(diào)整配電價(jià)格原則性的條件，例如國家重大政策發(fā)生調(diào)整、重大自然災(zāi)害等。
各地應(yīng)當(dāng)在國家發(fā)改委兩辦法一意見的指導(dǎo)下，根據(jù)各自情況設(shè)定調(diào)整配電價(jià)格的靈活機(jī)制，包括監(jiān)管周期、條件、考核等規(guī)定。配電價(jià)格的調(diào)整對(duì)增量配電網(wǎng)企業(yè)的供電服務(wù)也會(huì)造成一定的影響，完善的價(jià)格調(diào)整機(jī)制的建立，可以激勵(lì)企業(yè)提高經(jīng)營效率、降低配電成本，從而達(dá)到企業(yè)與用戶共同獲益、供電服務(wù)市場(chǎng)更加完善的良好局面。
03明晰增量配電網(wǎng)企業(yè)與用戶間
產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)
增量配電網(wǎng)企業(yè)與用戶之間產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)的明晰，要求雙方應(yīng)當(dāng)對(duì)產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)這一事項(xiàng)進(jìn)行約定，由雙方之間的約定為準(zhǔn)，給予了企業(yè)與用戶之間充分的約定自由。而對(duì)于產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)的確定，除了可以在供用電合同中具體約定外，在用戶不愿對(duì)相關(guān)設(shè)施進(jìn)行維護(hù)、自愿放棄設(shè)施產(chǎn)權(quán)希望由企業(yè)進(jìn)行維護(hù)的情況下，還可以以雙方后續(xù)達(dá)成的書面約定、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議等書面證明文件為準(zhǔn)。對(duì)產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)的確定，有利于增量配電網(wǎng)企業(yè)與用戶之間權(quán)責(zé)的分明，避免造成互相推諉、互相究責(zé)或是無人管理的糾紛。并且萬一產(chǎn)生的不利后果，也能夠清楚劃定賠償責(zé)任。
但是，這種賦予增量配電網(wǎng)企業(yè)與用戶的自由選擇權(quán)并不能一概而論，更合適的方式是根據(jù)用戶類別的不同進(jìn)行松緊不一的規(guī)定，而非完全自由約定。尤其對(duì)于居民用戶來講，其基本上沒有獨(dú)立維護(hù)或維修相關(guān)供用電設(shè)施的能力，賦予雙方自由的約定權(quán)很可能使得相關(guān)企業(yè)在供電服務(wù)中逃避履行維護(hù)責(zé)任，從而使得居民用戶陷入無人負(fù)責(zé)、無人管的境地。 因而，對(duì)于居民用戶可以采取統(tǒng)一規(guī)定，限制雙方的自由約定，以供電接戶線的最后支持物為分界點(diǎn)，以保障增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)的順利進(jìn)行。
原標(biāo)題:增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)的問題與法律建議